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坚持五种思维切实兜牢基层三保底线（第1页）

坚持五种思维切实兜牢基层“三保”底线

刘守保

县级“三保”关系基层政府履职尽责和人民群众切身利益，是促进地区经济协调发展的基础，是保持社会稳定的“压舱石”。以习近平同志为核心的党中央对此高度重视。2020年2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上指出：“一些地方财政受疫情影响较大，要加大转移支付力度，确保基层保工资、保运转、保基本民生”。2020年4月17日，习近平总书记在中共中央政治局会议上进一步要求扎实做好“六稳”工作，落实“六保”任务，兜牢基层“三保”底线。

一、背景情况

近年来，我国持续加大减税降费政策力度，尤其是2019年，中央实施大规模减税降费措施，大幅减轻了企业和群众负担，有效激发了市场活力，但同时也带来财政明显减收。2019年，全区地方一般公共预算收入下降3%，多年来首次出现负增长，其中市、县级地方一般公共预算收入下降7。5%。受此影响，各级财政“紧平衡”特征凸显，特别是基层财政收支矛盾突出，部分市、县“三保”压力加大。2020年，受新冠肺炎疫情等影响，财政减收增支进一步扩大，基层财政收支平衡压力持续加大。2020年全区地方一般公共预算收入下降1%，较年初预算短收13。6亿元，其中市、县级短收7亿元，财政收支矛盾加剧，县级“三保”风险更加突出。

总的来看，宁夏基层“三保”主要存在以下突出风险和问题。一是个别市、县存在风险隐患。部分县区财政运行存在一定风险隐患，个别市、县财力低于“三保”及其他刚性支出需求，另外一些县区可用财力虽然能够覆盖“三保”及其他刚性支出，但在清理拖欠民营企业中小企业账款、隐性债务化解等方面存在缺口。二是部分市、县未能按照轻重缓急和优先顺序安排预算。一些市、县对中央和自治区三令五申强调的预算编制要求重视程度不够，编制和执行预算时将一些优先必保项目甩在外面，或留有缺口，其他项目支出挤占了“三保”可用财力。三是市、县其他刚性支出规模大，成为影响财政运行的主要风险点。比如限额内债务还本付息、机关事业单位养老保险补差、拖欠民营企业中小企业账款、补缴被征地农民养老保险补贴等支出需求较大。四是财政暂付款规模居高不下，挤占国库库款严重。由于历史原因，市、县形成了大量财政暂付款，截至2020年年底，全区市、县暂付款余额为208。1亿元，占当年市、县一般公共预算支出的18。6%。造成“账上有钱、实际没钱”的状况，财政运转出现困难。五是市辖区财政运行风险尤为突出，风险隐患大。针对这些风险隐患，必须及时采取应对措施，兜牢“三保”底线。

深入分析存在以上突出风险问题的原因，主要有以下方面。一是市、县发展普遍内生动力不足，自身造血功能弱。宁夏县域经济发展普遍滞后，依靠自身财力调节预算功能差，市、县地方收入占支出的比重仅为25%，市、县70%左右的支出依赖上级补助。近年来，市、县财政收入持续低位徘徊，尤其是2020年以来，受经济下行压力加大、新冠肺炎疫情等因素影响，市、县一般公共预算收入降幅持续扩大，影响了基层“三保”及其他刚性支出的保障能力。二是部分市、县预算管理薄弱。一些市、县脱离财力实际，热衷于“铺摊子、上项目”，财政负担日益加剧，不堪重负，只能通过增加暂付款维持运转，形成财政恶性循环。有的市、县预算管理粗放、约束力不强，不能严格执行年初预算，追加预算多。三是财政供养临聘人员规模过大。长期以来，由于多种原因，各市、县形成大量财政供养临聘人员，据初步统计，目前，各市、县财政供养临聘人员达6。8万人，相当于市、县现有财政供养人员（在编在岗和离休人员）总数的45%，有的市、县甚至达到1倍以上，大大加重了财政的压力和负担。四是地级市和市辖区之间的财政事权和支出责任划分不清晰。

二、主要做法

面对风险挑战明显上升的复杂局面，在自治区党委、政府的坚强领导下，宁夏财政厅深入学习贯彻习近平总书记关于“三保”方面的重要讲话和指示精神，认真落实党中央、国务院各项决策部署，切实领会做好“三保”工作的重大意义和政策精神，把“三保”作为当前首要政治任务，提早谋划，超前研究，多措并举，抓紧抓实，有效防范化解基层“三保”方面的风险隐患，取得了积极成效。

（一）深入开展调研，为做好“三保”工作奠定坚实基础

为及时掌握了解市、县财政运行和“三保”情况，抓实抓细“三保”工作，2019—2020年，宁夏财政厅提前谋划，提早动手，先后多次对基层“三保”情况进行了专题调研，深入分析研究基层“三保”方面存在的风险隐患及应对举措。特别是2020年，在充分调研、实地了解基层财政运转情况的此基础上，形成了《关于宁夏市、县“三保”及其他刚性支出保障情况的调研报告》，自治区政府咸辉主席做出肯定批示：“财政厅提出的报告针对性很强，找准了问题，分析了原因，提出了建议，关键是要压实市、县区主体责任，确保把‘六稳’‘六保’任务不折不扣落到实处”。经过调研，有效摸清掌握了“三保”保障情况、主要风险点、深层次原因等，为对症施策提供了有力支撑。

（二）夯实财力基础，给基层“三保”增添“发动机”

坚决把中央和自治区出台的减税降费政策落实落细，把该减的税减到位，把该降的费降到位，通过减轻企业、个人负担，拉动经济增长。实施市、县税收增收激励政策，充分调动市、县加快经济发展，大力培植财源的积极性。牢固树立政府过紧日子的思想，2020年自治区本级率先压减一般性支出14。6%，“三公”经费压缩6。5%，会议、培训、因公出国等经费压减30%以上，压一般、保重点，压本级、保市、县。完善转移支付制度办法，持续加大财力下沉力度，确保市、县财力“只增不减”，2020年全年共下达市、县各类转移支付资金840亿元，较上年同期增加56亿元，增长7。2%，其中一般性转移支付增长19。2%，高于中央补助宁夏增长率7个百分点，转移支付注重向重点民生领域和财政困难地区倾斜，切实支持市、县保基本、兜底线。用好管好中央直达资金，在一周之内将特殊转移支付、抗疫特别国债、新增一般债券资金82。48亿元下达市、县，为市、县对冲疫情影响、做好“三保”工作创造有利条件。加快资金下达进度，将均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、重点生态功能区转移支付等财力补助29。21亿元，全部于6月30日一次性下达市、县，快于往年2～3个月，进一步夯实了基层“三保”支撑能力。实时监测市、县财政库款运行情况，实行差异化资金调度策略，2020年先后7次向库款紧张的市、县调度资金33。5亿元，加大对困难市、县的支持力度，确保“三保”库款资金充裕、足额到位。

（三）强化制度约束，给基层“三保”戴上“紧箍咒”

自治区财政突出重点、前移关口，持续完善制度办法，严格落实主体责任，切实强化“三保”风险防控。2019年，经自治区政府研究同意，印发了《关于进一步明晰自治区本级与市、县财政事权与支出责任　坚决落实好市、县（区）“三保”和防范化解债务风险责任的通知》，配套制定了“三保”预算编制审核、监控、应急处置等3个操作办法，建立起涵盖事前审核、事中监控、事后处置的“三保”风险管控长效机制。2020年，为有效应对疫情等多重因素叠加影响，自治区财政又印发了《关于有效应对新冠肺炎疫情影响　切实加强地方财政“三保”工作的通知》，出台压实“三保”保障责任、加快下达转移支付预算、加强库款调度和运行监测、加大财政支出结构调整力度、大力压减一般性支出、强化“三保”监控机制等具体举措，进一步抓实抓细“三保”工作，加大支持力度，强化督促指导，确保市、县财政平稳运行。

（四）搭建监控系统，为基层“三保”装上“监护仪”

秉持关口前移、未雨绸缪的理念，集中精干力量，研究搭建了基层“三保”及刚性支出动态监控系统，通过信息化技术手段支撑，实现对市、县“三保”及刚性支出保障情况的全覆盖、多指标、穿透式、动态化、信息化监测预警，变事后报告为提早预警，对苗头性问题做到早发现、早预警、早处置。一是全覆盖。将全区27个市、县（区）全部纳入监控范围，监测范围达到全覆盖。科学评估每个市、县（区）的风险状况，分为“平稳运行”“低度风险”“中度风险”“高度风险”4个等级，分别用绿色、蓝色、黄色、红色直观简洁进行风险提示，总分结合、醒目明了地展示在宁夏地图上。二是多指标。选取12项各具特点、相互补充的监测指标，包括：“三保”及其他刚性支出执行率、财力保障倍数、库款保障倍数、预算安排到位率、暂付款压缩率等。区分指标重要程度赋予不同权重，综合打分，客观评判市、县财政运行状况和保障能力，全面反映市、县财政运行风险等级。同时，聚焦核心指标，将“三保”关联度密切的保工资执行率、保运转执行率、保基本民生执行率3项指标作为“红灯”指标，重点监测、重点预警，一旦偏离安全值，立即报警提示。三是穿透式。在总体评价每个市、县财政运行“健康状况”的基础上，在系统中点击不同项目，还可以“透视”具体指标，帮助市、县查找“病灶”根源，便于市、县有的放矢、对症下药。四是动态化。按照“年度总需求+月度执行”的模式进行统计监测，既能全面掌控全年总体情况，又能动态跟踪月度执行状况，随时了解各市、县财政运行健康状况。五是信息化。同已有的财政管理一体化信息系统、工资统发系统、库款管理系统等紧密衔接，从现有系统直接提取数据，做到资源共享、随用随取，避免增加基层负担，提高工作效率。

（五）健全激励约束机制，使基层“三保”筑牢“防火墙”

一是建立专项报告制度。自2020年5月起，将每月定期向自治区党委、政府报送各市、县“三保”及刚性支出动态监控结果，并通报到市、县党委、政府，对“中度风险”等级以上的市、县第一时间通过短信、微信、发提示函等形式提示预警。二是健全风险处置机制。对“中度风险”等级以上的市、县及时提出整改建议、限期整改，要求通过调整财政支出结构、盘活存量、压减一般性支出等举措，提升“三保”保障水平。必要的，自治区财政通过监督检查、库款调度、财力补助等措施给予救助，防止风险传导。三是完善通报、约谈和问责机制。对“三保”工作不力或保障不到位的市、县，在全区范围内通报批评，并视情况约谈或提请自治区政府分管领导约谈市、县政府相关负责人。对情形严重的责任单位及人员，提请相关部门按照职责进行问责。四是强化激励约束机制。加强监测结果应用，将“三保”保障等情况作为转移支付奖补资金分配的重要因素，进一步完善对下转移支付制度办法，突出资金分配激励导向，奖优罚劣，引导市、县加强“三保”工作。

在中央财政的大力指导帮助下，在全区上下共同努力下，宁夏基层“三保”工作取得积极成效。一是各方对“三保”重视程度明显增强，认识更加深化，自治区财政持续加大支持、强化管控力度，县级财政积极开源节流、加强预算管理，切实落实保障责任。二是市、县财政运行总体稳定，虽然受疫情等因素影响，出现短期财政减收问题，但通过一系列积极应对举措，基层“三保”总体保障有力，“三保”财力保障倍数达到2倍，资金规模能够覆盖“三保”支出需求，切实兜住了“三保”底线，有力维护了社会稳定大局。

三、经验启示

宁夏基层“三保”工作取得积极成效，主要是全区上下坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻党中央、国务院决策部署，运用马克思主义立场、观点、方法，增强“三保”工作的科学性、预见性、主动性，深入分析面临的风险隐患和深层次原因，有的放矢采取针对性应对举措，真抓实干做好工作落实。具体体现为以下几个方面。

一是必须坚持战略思维。习近平总书记多次指出要提高战略思维能力，善于把握事物发展总体趋势和方向。2020年受疫情冲击，宁夏各级财政尤其是市、县财政短期减收明显，基层“三保”压力加剧，但全国及宁夏经济长期向好的趋势没有发生变化。必须立足当前抓住重点，及时采取应对措施防范“三保”风险，同时也要放眼长远统筹兼顾，全面做好各项财政工作。

二是必须坚持创新思维。“三保”问题非常复杂，以前风险点在哪、当前突出隐患是什么，随着时间推移不断变化，每个市、县什么表象、什么原因、如何解决也不尽相同。只有深入调查研究，有针对性地创新思路、制度、管控手段，才能对症下药。针对2020年的新形势，宁夏财政厅坚持创新思维，积极开拓思路，率先研构搭建了“三保”动态监测系统，切实做到了风险早发现、早预警、早介入、早处置。

三是必须坚持辩证思维。防范化解基层“三保”风险，必须坚持辩证思维，从大局和局部、自治区和市、县、短期和长远、个例和普遍等不同角度，实事求是，有的放矢，统筹兼顾，认真查找问题、分析原因、解决问题。做好各方面工作还必须坚持历史、当前、长远相统一，看到历史每个时期、每个阶段的相互联系、前后承接，做好“三保”工作同样如此，比如，由于历史原因，市、县长期积累形成了大量财政暂付款、政府债务等负担，严重影响了市、县“三保”可用财力，必须综合分析、统筹安排，做好保障工作，不能也无法割裂开来。

四是必须坚持法治思维。习近平总书记要求更加自觉地运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。宁夏财政厅正是遵循总书记这一指示要求，坚持法治思维，切实强化制度约束，制定了一系列政策办法，建立起了涵盖“三保”风险管控全流程制度机制，努力做到“三保”监控机制在结构上成体系、程序上更严密、约束上更有效，同时强化政策执行，确保各项制度落地生根，真正通过制度管人、管事、管钱、管住风险。

五是必须坚持底线思维。习近平总书记多次强调在各项工作中要坚持底线思维，应对重大调整、抵御重大风险、解决重大矛盾离不开底线思维。在防范“三保”风险上，更是离不开底线思维，必须从最坏处着眼，做最充分准备，争取最好的结果。正是在这样的思维方式引领下，宁夏财政厅坚持关口前移、未雨绸缪、统筹谋划，努力开源节流，加大财力下沉，特别是以高风险县区为重点，加强倾斜支持力度，统筹处理好隐性债务化解、养老金兑付、库款流动性等问题，有效促进了基层财政平稳运行。

作者单位：宁夏财政厅

（曾刊载于2022年《宁夏财政年鉴》）