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碳达峰碳中和目标下我国环境保护税绿色效应优化路径探析（第2页）

当前，我国环境保护税优惠政策的效应存在局限性。一方面，从《环境保护税法》第十二条暂予免征环境保护税的内容看，适合免征的情形和企业减排关系不大。而如果对于企业减排达到国家或地方标准，可以免征部分税额，能在一定程度上鼓励企业节能减排。另一方面，环境保护税的税收减免设计不科学。《环境保护税法》第十三条规定：“纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的，减按百分之七十五征收环境保护税。纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之五十的，减按百分之五十征收环境保护税。”不难看出，税收减免的两个节点和环境保护税税率本身就不高相比，不足以引导企业进行减排投资，也难以激发企业对节能减排的激励导向作用。

（三）征税范围较窄，不利于环境保护目标的实现

我国环境保护税针对四大类污染物征税。尽管在这四大类应税污染物项下还有更详细的子税目，但征税范围没有涵盖对环境造成污染的所有污染物。第一，我国环境保护税没有将二氧化碳等纳入征税范围。而我国以二氧化碳为主的含碳化合物排放量大，对生态环境造成严重破坏，尤其是在碳达峰碳中和目标下，需要加大对二氧化碳排放的规制。第二，从《环境保护税法》立法目的看，环境保护税应对所有污染排放行为征税。然而，由于挥发性有机物■种类多、排放量大、监测技术不成熟，难以满足简单易行可测量的征税条件，《环境保护税法》没有完全沿用《挥发性有机物排污收费试点办法》（财税〔2015〕71号）对大气污染物按前三项征收的规定，导致现有《环境保护税法》对挥发性有机物排放行为缺乏法律规制。而这些挥发性有机物不仅对生态环境的危害较大，而且严重危害人的生命健康。

（四）绿色税制不完善，税制合力效应不明显

绿色税制指的是国家为达到环境保护目的，而推进传统税制全面“绿化”转型过程中，所征收的各种税收及所制定的各项税收优惠政策的统称。我国带有“绿色”的税种主要有：环境保护税、资源税、消费税、耕地占用税、车船税、车辆购置税、城镇土地使用税、城市维护建设税以及增值税、企业所得税、关税等有相关优惠政策激励的绿色税收。如消费税没有将煤炭纳入征收范围，从碳达峰碳中和的角度看，未能充分发挥其对碳排放的限制作用；资源税中煤的税率为2%~10%，但多数地区煤炭资源税税率都低于6%，未能有效发挥绿色税制的调控作用；增值税对风力发电以外的可再生能源发电项目未实行增值税即征即退，政策支持范围还不够全面。我国构建绿色税制的意义在于“保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设”。但从目前绿色税制实施的效应看，环境保护税主体税种作用发挥不明显，未形成税收合力，对碳达峰碳中和目标的推动力有限。

（五）协同治理制度不健全，影响征管质效

税收协同治理制度是税务部门为了更好地服务营商环境进行的跨部门合作模式，但该模式尚处于初步实施阶段，仍存在不健全、不完善之处。

1。税务部门与环保部门各自定位、权责界线不清晰。《环境保护税法》及其实施条例确立了“企业申报、税务征收、环保监测、信息共享”的征管模式。实际运行中税务部门和生态环境部门之间的合作机制缺乏明确而具体的政策指引，跨部门合作在征管实践中并不默契。尤其是当生态环境部门交送的关键排污数据缺失，或异常资料被提出复核但事后却难以核验等问题出现的时候，税务部门处于被动地位，协作治税缺少相应的制度保障。此外，全国尚未建立与税务、环保、第三方检测机构统一的数据共享信息平台，直接影响到部门间协作水平和征管质效。

2。其他部门间缺乏有效的规范合作机制。协同治理，既包括具体的部门之间的合作共享，也包括抽象的政策之间的有效衔接。环境保护税的征收，不仅应当有直接相关的环保部门合作，还应有公众的参与、社会的监督，以及与企业发展息息相关的财政、金融、电力等部门的合作，部门间衔接机制的缺失也是不能很好发挥环境保护税作用的原因之一。

四、环境保护税的优化建议

为了如期实现碳达峰碳中和目标，需要对环境保护税进行进一步改革完善：优化税率，浮动税率改为固定税率；实施科学的税收优惠政策，激励低碳技术和产业的发展；扩大征税范围，将二氧化碳和挥发性有机物纳入征收范围；完善绿色税制配套体系，促进生产和生活的绿色转型；完善部门间协同治理体系，构建以大数据为中心的信息共享制度。

（一）优化税率

1。浮动税率改为固定税率。如前文所述，浮动税率造成了“税收洼地”，反映了环境保护税在实践中的“畸形”发展。而这种改变需要从源头上进行革新，即统一环境保护税税率，将浮动税率改为固定税率。固定税率的意义在于：一是提高企业环境保护意识，在统一税率的规制下，污染物排放企业没有经营地选择的考量，会在绿色经营上加大环保投资，以适应环境保护税规定；二是促进地区生态环境平衡稳定发展，避免西部落后地区经济和生态都处于劣势发展地位，影响国家实现绿色稳定发展的生态目标实现。

2。提高税率，将环境保护税的税率按照当前标准上限设计。从前文分析可以看出，企业之所以对环保投入缺乏积极性，是因为环境保护税的税率较低，企业缴纳环境保护税相比环保投资而言获益更高。课题组在调查中还发现，如果环境保护税的税率按照目前税率标准的上限设置，企业就可能会加大环保投入，向减少污染排放的方向努力。因此，建议将环境保护税的税率按照当前标准上限设置，如大气污染物的税额为每污染当量12元、水污染物的税额为每污染当量14元。这不仅有利于对企业的排污行为进行规制和约束，倒逼企业转型升级，而且有利于保护生态环境、维护公共利益。

（二）实施科学的税收优惠政策

税收优惠的意义在于激励企业加大环保投资和技术进步以减少污染物排放。在提高环境保护税税率、增加环境保护税税目的同时，建议将《环境保护税法》第十三条修改为：排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染排放标准百分之三十的，减按百分之六十征收环境保护税；排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染排放标准百分之五十的，减按百分之四十征收环境保护税；排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染排放标准百分之八十的，减按百分之十征收环境保护税。此种设计，旨在让企业看到减排越多、税收优惠越多，进一步鼓励和促使企业加大环保投资力度。此外，还可以进一步扩大环境保护税税收减免对象，对从事绿色设备研究的科研单位和企业给予更多的税收减免优惠。

（三）扩大征税范围

1。将二氧化碳纳入环境保护税的征税范围。我国2011年提出建立碳排放权交易，但由于交易的复杂性、交易价格的不确定性、配额管理与分配的艰难性，以往的碳排放权交易只是在发电行业实行，而且覆盖范围也只是年能耗1万吨标准煤的企业。虽然2021年6月底全国碳排放权交易市场正式运行，但根据测算，我国碳排放权交易体系完全建成后所管控的碳排放量仅占全国碳排放总量的50%左右。这说明还有数以万计的中小型企业未纳入进来。只调控纳入碳排放交易市场的高排放企业而不调控中低排放企业，是一种不公平。因此，可以将二氧化碳纳入环境保护税的征税范围，通过征收环境保护税的方式对没有纳入碳排放权交易市场的中小企业加以调节，促进碳达峰碳中和目标的实现。

2。将挥发性有机物纳入环境保护税的征税范围。2020年，我国在“坚决打赢蓝天保卫战”战略中，发现各类挥发性有机物（VOCs）10。5万个。因此，在现阶段，有必要尽快完善污染物排放量计算排序规则，适当增加应税税目的数量，将排放量大、对人体危害性较大、减排紧迫性强、技术标准成熟、征管可行性强的挥发性有机物尽可能纳入环境保护税的税目。

（四）构建以环境保护税为核心，其他绿色税种协调发展机制

1。优化绿色税种。其中，消费税的税目可将煤矿、天然气等纳入，并对能源消耗过度且具有严重污染性的产品进行征税，并以污染程度为标准设计相应的税率；资源税的征税范围可纳入水、森林、草场等；调整清洁能源发电的增值税优惠范围，从目前只有风力发电可享受50%的即征即退优惠政策，逐步推广到其他清洁能源发电领域，对企业购入环保设备的进项税额给予加计抵减政策或对企业购买环保设备的进项税给予定量返还；完善企业所得税中关于节能减排专用设备和资源综合利用的抵免政策，定期更新相应优惠目录，扩大资源综合利用范围。

2。建立绿色税制征管体系。在《环境保护税法》中明确环境保护税征管协作的主体、职责范围、程序规范、责任监管等，同时在《中华人民共和国税收征管法》（以下简称《税收征管法》）中明确各有关部门和单位协助税务机关执行职务的具体程序、各环节的权利与义务，实现《税收征管法》与《环境保护税法》的协调。

（五）完善部门协同治理制度

1。构建多元协同治理框架。充分发挥环境保护部门在环境保护中的专业性、技术性、权威性的职能作用，进一步提升环保部门监测与核实数据的能力；税务部门要加强征收职责，确保应收尽收；强化企业申报的法定义务，规范优化流程管理；建立第三方和社会参与的监督体系，形成齐抓共管的监督机制。

2。建立部门间定期联席会议，加强数据共享、分工配合。完善信息共建共享制度，扩大信息共享范围，细化信息共享规则，规范信息报告方式，明确法律责任追究。加强数据信息共享平台建设，依托大数据、人工智能、区块链等数字技术，构建税务、环保、自然资源等跨部门信息共享平台，解决绿色税收征管中数据获取难的问题，提高绿色税收征管信息化水平。

3。强化各部门在环境保护方面的履职能力，提高跨部门协作治税效率。环境保护税改革，牵一发而动全身，其他相关部门应当以积极的态度和行动支持企业绿色发展。建议金融机构下浮企业用于环境保护方面的利率，或给予贴息政策；电力部门可以降低环保设备电价，环保设施运行中产生的电费与正常一般生产项目产生的电费同价收取，未能体现出国家鼓励发展环保设备设施，尤其在空气污染治理设备、水污染治理设备此类方面的政策措施；财政部门应设置环保专项奖励基金，给予环保达标、实现“废水零排放”和为环保作出巨大贡献的企业给予一定的奖励政策，以调动企业环境治理积极性，加大环境治理力度。

4。加大宣传力度。通过各种媒介，大力开展绿色税收对促进高质量发展的正面宣传和舆论引导，鼓励和引导民众参与环境保护的积极性和能动性，提高社会公众的参与度和获得感，充分发挥民主监督、社会监督、舆论监督、法律监督的综合效应，建立举报违法、监督执法和宣传环境保护等方面的机制规范，在全社会形成参与绿色低碳、节能环保的生活习惯和消费方式。

执笔人：孙　群　贺满国　李文芳　王建功　田玉林　马**

（曾刊载于2022年第6期《税务研究》、2022年第11期《研究报告》）